【コラム】米国の低所得者ブロードバンド支援はLifeline Programの再構築で改革せよ
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本稿の著者Rick Boucher（リック・バウチャー）氏は民主党米下院議員を28年間務め、米国下院エネルギーおよび商業対策委員会の通信・インターネット小委員会の議長を務めた。Internet Innovation Alliance名誉議長。
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「If you build it, they will come（それを作れば、彼らはやってくる）」は、行動を勇気づけるために30年以上繰り返されているスローガンだ。映画「Field of Dreams（フィールド・オブ・ドリームス）」に出てくるこの一文は、強力な格言だが、私はそこに一語加えてみたい。「If you build it well, they will come.（それをうまく作れば、彼らはやってくる）」。
米国のLifeline Program（ライフライン・プログラム）は、低所得世帯が不可欠な通信サービスを利用できるようにするための月額助成制度であり、すばらしい意図の下に作られた。当初の目標は誰もが使える電話サービスの構築だったが、連邦通信委員会（FCC）がこれをブロードバンド中心のプログラムに変更しようとしたことで、達成目標を大きく下回っている。
FCCのユニバーサルサービス管理会社の推定によると、現在同プログラムを利用しているのはLifeline有資格世帯のわずか26％だ。これは、低所得消費者の4人中3人が得られるべき恩恵に預かっていないことを意味している。しかし、これはJor Biden（ジョー・バイデン政権）が最近発表したインフラストラクチャー計画が示唆している、プログラムを廃止すべきだという意味ではない。
むしろ、今こそLifeline Programのブロードバンドへの転換を完了し、支援をブロードバンド市場に見合ったレベルへと引き上げることによって、利用価値を拡大するチャンスである。しかし、この計画に関するホワイトハウスの概況報告書は、インターネット利用サービスの価格統制を推奨し、低所得世帯への女性をフェーズアウトするとしている。これは欠陥のある政策処方箋だ。
もし、米国の世界的競争力を維持し、費用のかかる郊外地域にブロードバンド基盤を築き、国による5Gワイヤレスサービスの迅速な展開を続けることが国家目標なのであれば、政府はインターネットアクセスの価格を決めるべきではない。
手頃価格なブロードバンドを追求するために人為的な低価格を強制することによって、インターネットサービスプロバイダーは、国の通信インフラストラクチャーの要求を満たすための優れたなイノベーションと十分な投資に必要な収益を上げることができなくなる。
代わりにLifeline Programに目標を定めた変更を施すことによって、登録者が増え、現代世界で雇用、教育、医療、政府情報へのアクセスなどに不可欠な電話およびブロードバンドサービスを必要としている貧しい米国の人たちを繋ぐという目標の実現に近づくことができる。
まず、Lifeline Programへの登録をもっとずっと簡単にすべきだ。現在、サービスを利用しようとする個人は、個別の登録プロセスを使う必要がある。SNAP（補助的栄養支援プログラム、旧称フードスタンプ）やMedicaid（メディケイド、医療費補助性度）などの政府支援制度の対象者が、Lifelineに自動的に登録される「coordinated enrollment（連携登録）」を実施すれば、プログラムの深刻な低利用率は解消されるはずだ。
同じ市民たちを複数の政府プログラムが対象としているため、対象プログラムすべてに適用される単一の登録プロセスを作れば、政府・自治体の効率が高まり、機会を逃している国民に手を差し伸べることができる。
2014年にアメリカン・エンタープライズ研究所で講演したFCCのMignon Clyburn（ミニヨン・クライバー）委員は次のように語った。「ほとんどの州では、消費者はすでに、州政府が管理する国の支援プログラムに登録するために所得関連書類を集めル必要があり、プログラムによっては面接もあります。他の政府支援プログラムへの申請と同時にLifelineに登録できるようにすれば、消費者の体験は向上し、私たちの作業効率も高まります」。
次に、Lifeline特典の利用は、SNAPプログラムの電子給付金送金（EBT）カードのように、助成金が電子Lifeline給付カードアカウントを通じて直接入金されるようになれば、消費者にとってずっと簡単になる。Lifeline給付金カードによって、プログラムへの登録が簡単になるだけでなく、低所得層はさまざまなプロバイダーの中から、自分のニーズにぴったり合ったキャリアを選べるようになる。消費者の選択肢が広がることで、プログラムに登録する動機づけが高まる。
そして、Lifelineの現在の助成金、月額9.25ドル（約1000円）は、ブロードバンド契約に十分ではない。助成金が真に意味のあるものになるためには、月額の給付を増やす必要がある。2020年12月、議会は一時的なEmergency Broadband Benefit（緊急ブロードバンド支援）を承認し、パンデミック中、米国の低所得者はブロードバンド接続のために月額最大50ドル（約5400円）、部族所有地では75ドル（約8100円）の減額を受けられるようになった。緊急支援終了後には、ブロードバンド契約料金負担に見合った月額給付金が必要になる。
月間9.25ドル以上の支援を行うためには、Lifelineの財源も見直す必要がある。現在同プログラムはFCCのユニバーサルサービス基金に依存しており、その財源は従来の長距離および国際通話の「税金」で賄われている。
ウェブによる音声会話の利用が増え、伝統的電話の利用が減ったことによる固定電話サービスによる収入減を補うために、税率が引き上げられている。10年前、「contribution factor（寄与因子）」と呼ばれるこの税は15.5％だったが、現在は維持不可能な33.4％へと2倍以上に増えている。変革を起こさなければ問題は悪化する一方だ。
ブロードバンド給付金の財源を滅びゆくテクノロジーと結びつけておくべきでないことは明白だ。代わりに、Lifeline Programはインターネットエコシステム全体で共有される「税」で賄うことができる。例えば顧客とつながるためにブロードバンドに依存しているウェブサイトから、あるいはLifeline Programのための議会が定めた政府歳出予算から直接支出するなどだ。
ここに挙げた改革案は実現可能かつ単純明快だ。プログラムを廃止するのではなく、今こそLifelineを「再構築」し、当初の目標を実現して米国の最貧困層に手を差し伸べる時だ。
画像クレジット：Paul Taylor / Getty Images
【原文】
“If you build it, they will come” is a mantra that’s been repeated for more than three decades to embolden action. The line from “Field of Dreams” is a powerful saying, but I might add one word: “If you build it well, they will come.”
America’s Lifeline program, a monthly subsidy designed to help low-income families afford critical communications services, was created with the best intentions. The original goal was to achieve universal telephone service, but it has fallen far short of achieving its potential as the Federal Communications Commission has attempted to convert it to a broadband-centric program.
The FCC’s Universal Service Administrative Company estimates that only 26% of the families that are eligible for Lifeline currently participate in the program. That means that nearly three out of four low-income consumers are missing out on a benefit for which they qualify. But that doesn’t mean the program should be abandoned, as the Biden administration’s newly released infrastructure plan suggests.
Now is the right opportunity to complete the transformation of Lifeline to broadband and expand its utilization by increasing the benefit to a level commensurate with the broadband marketplace and making the benefit directly available to end users.
Rather, now is the right opportunity to complete the transformation of Lifeline to broadband and expand its utilization by increasing the benefit to a level commensurate with the broadband marketplace and making the benefit directly available to end users. Instead, the White House fact sheet on the plan recommends price controls for internet access services with a phaseout of subsidies for low-income subscribers. That is a flawed policy prescription.
If maintaining America’s global competitiveness, building broadband infrastructure in high-cost rural areas, and maintaining the nation’s rapid deployment of 5G wireless services are national goals, the government should not set prices for internet access.
Forcing artificially low prices in the quest for broadband affordability would leave internet service providers with insufficient revenues to continue to meet the nation’s communications infrastructure needs with robust innovation and investment.
Instead, targeted changes to the Lifeline program could dramatically increase its participation rate, helping to realize the goal of connecting Americans most in need with the phone and broadband services that in today’s world have become essential to employment, education, healthcare and access to government resources.
To start, Lifeline program participation should be made much easier. Today, individuals seeking the benefit must go through a process of self-enrollment. Implementing “coordinated enrollment” — through which individuals would automatically be enrolled in Lifeline when they qualify for certain other government assistance benefits, including SNAP (the Supplemental Nutrition Assistance Program, formerly known as food stamps) and Medicaid — would help to address the severe program underutilization.
Because multiple government programs serve the same constituency, a single qualification process for enrollment in all applicable programs would generate government efficiencies and reach Americans who are missing out.
Speaking before the American Enterprise Institute back in 2014, former FCC Commissioner Mignon Clyburn said, “In most states, to enroll in federal benefit programs administered by state agencies, consumers already must gather their income-related documentation, and for some programs, go through a face-to-face interview. Allowing customers to enroll in Lifeline at the same time as they apply for other government benefits would provide a better experience for consumers and streamline our efforts.”
Second, the use of the Lifeline benefit can be made far simpler for consumers if the subsidy is provided directly to them via an electronic Lifeline benefit card account — like the SNAP program’s electronic benefit transfer (EBT) card. Not only would a Lifeline benefit card make participation in the program more convenient, but low-income
Americans would then be able to shop among the various providers and select the carrier and the precise service(s) that best suits their needs. The flexibility of greater consumer choice would be an encouragement for more program sign-ups.
And, the current Lifeline subsidy amount — $9.25 per month — isn’t enough to pay for a broadband subscription. For the subsidy to be truly meaningful, an increase in the monthly benefit is needed. Last December, Congress passed the temporary Emergency Broadband Benefit to provide low-income Americans up to a $50 per month discount ($75 per month on tribal lands) to offset the cost of broadband connectivity during the pandemic. After the emergency benefit runs out, a monthly benefit adequate to defray the cost of a broadband subscription will be needed.
In order to support more than a $9.25 monthly benefit, the funding source for the Lifeline program must also be reimagined. Currently, the program relies on the FCC’s Universal Service Fund, which is financed through a “tax” on traditional long-distance and international telephone services.
As greater use is made of the web for voice communications, coupled with less use of traditional telephones, the tax rate has increased to compensate for the shrinking revenues associated with landline phone services. A decade ago, the tax, known as the “contribution factor,” was 15.5%, but it’s now more than double that at an unsustainable 33.4%. Without changes, the problem will only worsen.
It’s easy to see that the financing of a broadband benefit should no longer be tied to a dying technology. Instead, funding for the Lifeline program could come from a “tax” shared across the entire internet ecosystem, including the edge providers that depend on broadband to reach their customers, or from direct congressional appropriations for the Lifeline program.
These reforms are realistic and straightforward. Rather than burn the program down, it’s time to rebuild Lifeline to ensure that it fulfills its original intention and reaches America’s neediest.
（文：Rick Boucher、翻訳：Nob Takahashi / facebook ）
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